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MALADIE PROFESSIONNELLE DANS LA FONCTION PUBLIQUE : UNE PRÉSOMPTION D'IMPUTABILITÉ AU PRIX D’UNE FRAGILISATION DE LA GARANTIE DE PLEIN TRAITEMENT ?

L’ordonnance n°2017-53 du 19 janvier 2017,  a surtout été commentée sur le sujet de l’instauration au sein de la fonction publique du Compte Personnel d’Activité (CPA) prévu par la loi Travail. Mais ce texte comprend également d’autres dispositions, passées relativement inaperçues, réformant les questions de santé et de sécurité au sein de la fonction publique. 

L’instauration d’une présomption d’imputabilité au service en matière de maladie professionnelle constitue, pour les fonctionnaires, une avancée notable, malgré les risques de complexification du régime de la preuve qui peuvent en résulter (I).

Une ambiguïté rédactionnelle regrettable risque, cependant, si elle n’est pas levée, de fragiliser le principe de la garantie du plein traitement pour les fonctionnaires dont la maladie professionnelle est reconnue (II).

Cette réforme contribue à la « banalisation » du droit de la fonction publique, mais ne supprime pas les différences de régime entre agents titulaires et non titulaires, lesquels ne sont pas soumis aux décisions des mêmes instances et, partant, aux mêmes garanties d’impartialité (III).

I- L’instauration d’une présomption d’imputabilité au service en matière de maladie professionnelle : un apport attendu

Parmi les avancées en matière de santé au travail, l’ordonnance du 19 janvier 2017 instaure, pour les trois catégories de fonctionnaires, trois présomptions d’imputabilité au service, avec des régimes bien distincts. Les deux premières concernent les accidents de service et les accidents de trajet. La dernière, à laquelle on s’intéresse ici, concerne l’imputabilité au service d’une maladie professionnelle.

En effet, l’article 10 IV de l’ordonnance dispose que :

« Est présumée imputable au service toute maladie désignée par les tableaux de maladies professionnelles mentionnés aux articles L. 461-1 et suivants du code de la sécurité sociale et contractée dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice par le fonctionnaire de ses fonctions dans les conditions mentionnées à ce tableau. »

Cette disposition est remarquable dans la mesure où elle invalide la jurisprudence du Conseil d’Etat qui, récemment encore, refusait catégoriquement d’appliquer ces dispositions du code de la sécurité sociale aux agents publics :

« Aucune disposition ne rend applicable aux fonctionnaires, relevant de la fonction publique territoriale qui demandent le bénéfice des dispositions combinées du 2° de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984 et de l'article L. 27 du code des pensions civiles et militaires de retraite, les dispositions de l'article L. 461-1 du code de la sécurité sociale instituant une présomption d'origine professionnelle pour toute maladie désignée dans un tableau de maladies professionnelles et contractée dans des conditions mentionnées à ce tableau. Il en résulte que le tribunal administratif n'a pas commis d'erreur de droit en jugeant que la commune de Roissy-en-Brie n'avait pu légalement se fonder, pour refuser de reconnaître l'imputabilité au service de la pathologie dont était atteinte Mme B..., sur la seule circonstance que l'affection en cause n'était pas prise en compte dans le tableau n° 57 des maladies professionnelles. » (CE, 27 avril 2015, n°374541 ; pour la fonction publique de l’Etat : CE, 5 mars 2014, n°367454 ; pour la fonction publique hospitalière : CE, 25 février 2015,  n°371706)

En inversant la charge de la preuve de l’imputabilité d’une maladie contractée en service, l’ordonnance du 19 janvier 2017 constitue donc une avancée non négligeable tant cette imputabilité peut parfois être complexe à établir.

Si l’apport de cette présomption peut être salué, elle s’accompagne, par ailleurs, d’une plus grande complexité du régime de la preuve.

En effet, désormais, en matière d’imputabilité au service d’une maladie, le régime de la preuve peut prendre les trois formes suivantes :

  • Si la maladie est désignée par le tableau, la nouvelle présomption joue en faveur de l’agent (article 10 IV, al. 1er de l’ordonnance du 19 janvier 2017) ;
  • Si la maladie est désignée dans le tableau mais qu’elle ne remplit pas l’ensemble des critères prévus par celui-ci, l’agent doit prouver que sa pathologie est directement causée par l’exercice de ses fonctions, de sorte que l’on se ne se trouve plus en présence d’une présomption, mais d’un commencement de preuve en faveur de l’agent (article 10 IV al. 2 de l’ordonnance du 19 janvier 2017) ;
  • Si la maladie n’est pas désignée par le tableau, l’agent doit apporter la preuve que sa pathologie est essentiellement et directement liée au service et qu’elle entraîne une incapacité permanente dont le taux sera fixé par un décret en Conseil d’Etat (article 10 IV al. 3 de l’ordonnance du 19 janvier 2017). Il se peut que cette nouvelle formulation (« essentiellement et directement lié au service ») induise une approche légèrement plus restrictive que celle de l’actuelle jurisprudence, laquelle exigeait un lien direct mais non nécessairement exclusif.

Ces nouvelles dispositions, outre le fait qu’elles confirment le rapprochement du régime des maladies professionnelles des agents publics avec les salariés de droit privé, peuvent générer des difficultés d’application et être source de complexité.

II- La charge de la preuve facilitée au prix d’une remise en cause du bénéfice du plein traitement ?

Si tout le monde s’est félicité des quelques avancées du texte, en revanche, personne n’a soulevé les risques induits par la modification apportée par le II, III et IV de l’article 10 de l’ordonnance du 19 janvier 2017.

De longue date, la reconnaissance de l’imputabilité au service d’une maladie permet de bénéficier d’un congé de maladie, de longue maladie ou de longue durée à plein traitement, et ce pendant toute la durée légale prévue pour ce congé jusqu’à la reprise d’activité ou la mise à la retraite.

Or, l’ordonnance du 19 janvier 2017 a modifié les lois de la fonction publique de l’Etat du 11 janvier 1984, de la fonction publique territoriale du 26 janvier 1984  et de la fonction publique hospitalière du 9 janvier 1986 de la manière suivante :

Version antérieure Nouvelle version
« Toutefois, si la maladie provient de l'une des causes exceptionnelles prévues à l' article L. 27 du code des pensions civiles et militaires de retraite ou d'un accident survenu dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions, le fonctionnaire conserve l'intégralité de son traitement jusqu'à ce qu'il soit en état de reprendre son service ou jusqu'à sa mise à la retraite (…) » « Toutefois, si la maladie provient de l'une des causes exceptionnelles prévues à l' article L. 27 du code des pensions civiles et militaires de retraite , à l'exception des blessures ou des maladies contractées ou aggravées en service, le fonctionnaire conserve l'intégralité de son traitement jusqu'à ce qu'il soit en état de reprendre son service ou jusqu'à sa mise à la retraite(…) »

 

Partant, les lois du 11 et 26 janvier 1984 et la loi du 9 janvier 1986, relatives à la fonction publique Étatique, territoriale et hospitalière, ne garantissent plus le maintien à plein traitement d’un fonctionnaire, victime d’une maladie professionnelle, dans le cadre d’une congé de maladie, de longue maladie et de longue durée.

Il est possible de considérer que le nouvel article 21 bis I de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, créé par l’ordonnance du 19 janvier 2017, vient apporter cette garantie :

« I. - Le fonctionnaire en activité a droit à un congé pour invalidité temporaire imputable au service lorsque son incapacité temporaire de travail est consécutive à un accident reconnu imputable au service, à un accident de trajet ou à une maladie contractée en service définis aux II, III et IV du présent article. Ces définitions ne sont pas applicables au régime de réparation de l'incapacité permanente du fonctionnaire.

Le fonctionnaire conserve l'intégralité de son traitement jusqu'à ce qu'il soit en état de reprendre son service ou jusqu'à la mise à la retraite. Il a droit, en outre, au remboursement des honoraires médicaux et des frais directement entraînés par la maladie ou l'accident. La durée du congé est assimilée à une période de service effectif. L'autorité administrative peut, à tout moment, vérifier si l'état de santé du fonctionnaire nécessite son maintien en congé pour invalidité temporaire imputable au service. (…) »

Pour autant, l’article 21 bis de la loi du 13 juillet 1983 étant uniquement dédié au congé d’invalidité temporaire qui vient d’être créé, la question subsiste de savoir si la garantie de plein traitement du fonctionnaire et la garantie de remboursement de ses frais médicaux tels que mentionnés à l’alinéa 2 du I de cet article présentent toujours une portée générale ou ne s’appliquent désormais qu’aux fonctionnaires bénéficiant d’un tel congé.

Quid de l’agent dont l’accident ou la maladie a été reconnu comme étant imputable au service, souffrant d’une Incapacité Permanente Partielle (IPP) et qui ne peut reprendre son service ? La garantie d’un plein traitement lui est-elle toujours reconnue ?

Si tel n’était pas le cas, les conséquences de cette ordonnance lui seraient gravement préjudiciables.

Ne pouvant bénéficier de ce nouveau congé pour invalidité temporaire, et n’ayant pas droit à un plein traitement pour imputabilité au service, du fait de la modification des trois lois de la fonction publique résultant du II, III et IV de l’article 10 de l’ordonnance du 19 janvier 2017, l’agent souffrant d’une invalidité permanente se trouverait donc dans une situation plus précaire que l’agent souffrant d’une seule invalidité temporaire !

Cette ambiguïté est-elle voulue ?

Le régime indemnitaire des congés maladie aurait-il été, subrepticement, sacrifié en échange de la reconnaissance de la présomption d’imputabilité au service ?

Une telle situation serait étrange. Le rapport au Président de la République n’indique pas une telle intention.

Une clarification s’impose néanmoins.

La ratification de cette ordonnance doit avoir lieu dans un délai de six mois à compter de sa publication, conformément à l’article 44 de la loi Travail (n°2016-1088).

A cette occasion, une telle clarification serait la bienvenue.

Un décret en Conseil d’Etat, qui doit venir préciser les modalités d’application de l’ordonnance du 19 janvier 2017, pourrait également contribuer à lever cette ambiguïté rédactionnelle.

III- Un rapprochement du régime d’imputabilité au service entre les fonctionnaires et les agents contractuels ?

L’application aux fonctionnaires de nouvelles dispositions du code de la sécurité sociale aux fonctionnaires rapproche le régime d’imputabilité au service des agents titulaires de celui des agents non titulaires.

En effet, ces deux catégories d’agents peuvent désormais se prévaloir du tableau des maladies professionnelles du code de la sécurité sociale afin de faire valoir une présomption d’imputabilité au service.

Néanmoins, de notables différences subsistent.

Lorsque l’Administration refuse de reconnaître elle-même l’imputabilité au service ou que la pathologie dont souffre l’agent n’est pas prévue dans le tableau des maladies professionnelles, l’agent titulaire et l’agent non titulaire se situent dans des situations différentes.

S’agissant des agents titulaires des trois fonctions publiques, la commission de réforme doit préalablement se prononcer sur l’imputabilité au service.

Cette commission, instaurée au sein des trois fonctions publiques (décret du 14 mars 1986, n°86-442 pour la fonction publique de l’Etat, décret du 26 décembre 2003, n°2003-1306 pour la fonction publique hospitalière et territoriale) comprend :

  • Deux représentants de l’administration ;
  • Deux représentants du personnel ;
  • Deux médecins choisis par l’administration dans une liste établie dans chaque département par le Préfet.

Il en résulte que les deux tiers des membres de cette commission émanent de l’Administration ou sont désignés par elle.

Par conséquent, les membres de la direction du service peuvent être tentés d’orienter l’issue de cette procédure, par exemple pour émettre un avis défavorable quant à l’imputabilité au service.

D'autre part, avant que la commission de réforme ne statue, l’agent est examiné par un médecin agréé par l’administration dont l’impartialité peut ne pas être garantie.

La décision appartient, en tout état de cause, à l’administration qui n’est pas liée par l’avis de la commission de réforme.

S’agissant des agents non titulaires, ceux-ci dépendent de la décision de la caisse primaire d’assurance maladie, seule compétente pour se prononcer sur le caractère professionnel d’une affection, conformément aux articles R. 441-10 et suivants du code de la sécurité sociale.

Dans ce cadre, il a été institué un comité régional de reconnaissance des maladies professionnelles prévu à l’article L. 461-1 du code de la sécurité sociale et dont ses membres, prévus à l’article D. 461-27 du même code, ne sont pas désignés par l’Administration-employeur.

Il en résulte que ces agents semblent bénéficier de garanties d’impartialité plus fortes.

Par conséquent, si le régime de présomption instituée par l’ordonnance du 19 janvier 2017 rapproche les règles applicables aux agents titulaires et non titulaires, des différences notables continuent de subsister du fait qu’ils sont soumis à des instances distinctes (la CPAM ou leur employeur).

Une réforme utile pour les agents titulaires pourrait être de transférer à une instance externe indépendante de leur employeur la reconnaissance de l’imputabilité au service de leur maladie professionnelle.

Bernard RINEAU
Avocat Associé
Hubert VEAUVY
Avocat

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