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LES DEMANDES DE CERTIFICATS D’ECONOMIES D’ENERGIE CONFRONTEES AUX DELAIS DE TRAITEMENT DE L’ADMINISTRATION : UN ENFER PAVE DE BONNES INTENTIONS ?

La loi POPE (n° 2005-781) du 13 juillet 2005 fixant les orientations de la politique énergétique a mis en place le dispositif des certificats d’économies d’énergie (CEE), qui s’inspire largement du modèle des quotas d’émission de gaz à effet de serre.

Ce dispositif repose sur une obligation de réalisation d’économies d’énergie imposée aux vendeurs d’énergie, qualifiés d’obligés et définies à l’article L. 221-1 du code de l’énergie. Ainsi, les actions d’économies d’énergie, menées par l’ensemble des acteurs éligibles, visés par l’article L. 221-7 du code de l’énergie, peuvent être valorisées en CEE, dont l’unité de compte est le kilowattheure d’énergie finale économisée. Les CEE peuvent ainsi être vendus par les éligibles aux obligés.

L’instruction des demandes de CEE et leur délivrance est assurée, depuis le 1er octobre 2011(1), par le pôle national des certificats d’économies d’énergie (PNCEE).

Dans ce contexte, certaines entreprises font de la valorisation des certificats d’énergies d’économie leur principale activité : elles fournissent aux particuliers et entreprises les moyens de faire des économies d’énergie, ce qui leur permet d’obtenir auprès du PNCEE des CEE qu’elles revendent ensuite à des obligés.

Or, depuis le 1er janvier 2015, la délivrance des CEE est soumise au principe du « silence vaut acceptation ». Présenté comme révolutionnant les rapports entre l’administration et les particuliers, ce principe s’est, en réalité, avéré très décevant dans son application (I).

Cette déception est parfaitement illustrée par le cas des certificats d’économies d’énergie : en théorie très protecteur des intérêts des particuliers dans leur relation avec l’administration, le principe du « silence vaut acceptation » peut, dans la pratique, être source de difficultés particulières (II).

I- La révolution symbolique du principe « silence vaut acceptation »

L’article 1er de la loi n°2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens, codifié à l’article L. 231-1 du code des relations entre le public et l’administration, a introduit le principe selon lequel le silence gardé par l’Administration pendant deux mois vaut acceptation.

Présentée comme une véritable « révolution »(2), cette réforme devait apporter une réelle amélioration dans les relations entre les autorités administratives, d’une part, et les particuliers et entreprises, d’autre part.

Toutefois, l’enthousiasme a très vite laissé place à une certaine déception : la révolution n’a pas eu lieu, tant les exceptions au principe sont nombreuses, ce que n’avaient pas manqué de souligner la doctrine à l’époque(3). Comme le rappelait le Professeur Bertrand SEILLER : « le nouveau dispositif est d’une telle complexité que le particulier peinera à savoir si la demande qu’il a formulé débouchera, en cas de silence conservé pendant deux mois par l’administration, sur une acceptation ou un refus »(4).

Le législateur avait d’ailleurs conscience de cette difficulté puisqu’il avait prévu, dès l’origine, de publier la liste des procédures pour lesquelles le silence valait acceptation(5).

Cette liste, disponible sur le site Legifrance, permet ainsi aux particuliers et entreprises de déterminer si leur demande est soumise ou non au régime du « silence vaut acceptation ».

II- Une révolution en trompe-l’œil : l’exemple du certificat d’économies d’énergie

Le cas de la délivrance des certificats d’économies d’énergie fournit une illustration de la complexité de l’application du nouveau principe du « silence vaut acceptation », et même de ses dangers pour tous les acteurs concernés.

A l’origine, la délivrance des CEE était soumise au principe du « silence vaut rejet ». Ainsi, le décret n° 2010-1664 du 29 décembre 2010 précisait-il, à son article 6, que : « à défaut de réponse dans ces délais, les demandes sont réputées rejetées ».

L’article 1er de la loi n°2013-1005 du 12 novembre 2013 étant applicable, pour l’Etat, depuis le 12 novembre 2014(6), cette mention a été supprimée par l’entrée en vigueur, le 1er janvier 2015, du décret n° 2014-1557 du 22 décembre 2014, comme le confirme la liste des procédures pour lesquelles le silence gardé sur une demande vaut décision d’acceptation et les questions-réponses 3e période publiées sur le site du ministère de la transition écologique et solidaire.

Ainsi, depuis le 1er janvier 2015, toutes les demandes de CEE sont soumises au nouveau régime du « silence vaut acceptation ». En principe, le délai à l’issue duquel naît la décision implicite est de deux mois à compter de la réception du dossier.

En effet, dans sa rédaction issue du décret n°2015-1823 du 30 décembre 2015, l’article R.221-22 du code de l’énergie dispose que :

« […] Le ministre chargé de l'énergie accuse réception de la demande. A compter de la date de réception d'un dossier complet, le ministre chargé de l'énergie délivre les certificats dans un délai de :
1° Six mois pour les demandes relatives à des opérations spécifiques et pour les demandes relatives à des opérations standardisées de longue durée définies par arrêté du ministre chargé de l'énergie, ne relevant pas d'un plan d'actions et engagées avant le 31 décembre 2014 ;
2° Deux mois pour les autres demandes. »

S’inscrivant dans une démarche de simplification du droit(7), l’application du principe du « silence vaut acceptation » soulève, paradoxalement, un certain nombre de difficultés, sources d’insécurité juridique dans le cas des demandes de CEE, notamment lorsque le délai d’acceptation implicite fait l’objet d’une suspension.

Il en est ainsi, d’une part lorsque la demande est considérée par l’Administration comme incomplète (A) et, d’autre part, dans le cas spécifique des CEE, lorsque, dans le cadre du contrôle de la régularité de la délivrance des CEE, l’intéressé fait l’objet d’une mise en demeure (B).

A. La suspension du délai implicite d’acceptation résultant d’une demande de régularisation

La règle, d’apparence simple, se complique dès lors que l’administration estime que la demande est incomplète.

Conformément à l’article L.114-5 du code des relations entre le public et l’administration :

« Lorsqu'une demande adressée à l'administration est incomplète, celle-ci indique au demandeur les pièces et informations manquantes exigées par les textes législatifs et réglementaires en vigueur. Elle fixe un délai pour la réception de ces pièces et informations.

Le délai mentionné à l'article L. 114-3 au terme duquel, à défaut de décision expresse, la demande est réputée acceptée ne court qu'à compter de la réception des pièces et informations requises. […]. »

Il en résulte que, si un dossier est incomplet, l’administration est tenue d’indiquer au demandeur les pièces et informations manquantes.

Dans ce cas, le délai d’acceptation est suspendu et ne commence à courir, de nouveau, qu’à compter de la réception des compléments réclamés ou, à défaut, à l’issue du délai fixé.

Naturellement, pour avoir un tel effet, le courrier doit être notifié à l’intéressé avant l’expiration du délai d’acceptation implicite, c’est-à-dire moins de deux mois après la réception du dossier par l’administration.

Toutefois, que se passe-t-il si, à l’issue d’une demande de régularisation, et alors même que des compléments ont été apportés par l’intéressé, l’administration décide finalement d’opposer un refus motivé sur des informations manquantes n’ayant pas été visées dans la demande de régularisation ?

L’administration était-elle alors dans l’obligation d’envoyer un nouveau courrier de demande de régularisation ? Et, dans ce cas, le délai d’acceptation implicite est-il de nouveau suspendu ?

Cette première hypothèse soulève ainsi des interrogations, qui n’ont été qu’en partie tranchées par la jurisprudence. En effet, la décision de la Cour administrative d’appel de Paris du 12 mai 2015 précise seulement que, lorsque l’administration est saisie d’une demande de certificat d’économie d’énergie incomplète, elle est tenue de satisfaire aux exigences fixées par l’article 2 du décret du 6 juin 2001(8), aujourd’hui codifié à l’article L.114-5 du code des relations entre le public et l’administration (CAA de Paris, 12 mai 2015, n°13PA03478 et 13PA03445).

Mais c’est surtout l’article R. 222-9 du code de l’énergie qui suscite des difficultés d’interprétation.

B. L’interprétation incertaine de l’article R. 222-9 du code de l’énergie et ses dérives possibles

En vertu de l’article R. 222-9 du code de l’énergie(9) :

« Lorsque l'échantillon n'est pas réputé conforme, le ministre chargé de l'énergie met en demeure l'intéressé de transmettre, dans un délai d'un mois, les preuves de la conformité réglementaire des opérations d'économies d'énergie pour lesquelles des manquements ont été constatés.

Simultanément, le délai prévu par l'article R. 221-22 est suspendu pour les demandes de certificats d'économies d'énergies déposées par l'intéressé et n'ayant pas encore fait l'objet d'une délivrance de certificats. […] »

La rédaction de cet article, particulièrement lacunaire, ne permet pas de déterminer avec certitude la portée de cette suspension : concerne-t-elle uniquement les demandes de CEE déjà déposées à la date de la mise en demeure ou bien doit-elle être étendue aux demandes postérieures à cette mise en demeure ? Rien n’est précisé dans le code de l’énergie.

Or, l’enjeu est de taille.

Si on estime, comme le retient, semble-t-il, le PNCEE, que la suspension s’applique tant aux demandes passées que futures, l’effet paralysant de la mise en demeure est considérable, surtout pour les entreprises spécialisées dans la valorisation des CEE.

En effet, dans le code de l’énergie, aucune disposition n’impose à l’administration un délai entre la mise en demeure et la clôture de l’instruction. L’administration disposerait alors d’une totale liberté quant à la durée du contrôle et, partant, c’est elle seule qui déciderait de la durée de la suspension simultanée des autres demandes.

Dans ce contexte, le délai de suspension pourrait, en théorie, s’avérer extrêmement long (et ce, d’autant plus que le PNCEE ne disposerait que d’une douzaine d’agents pour traiter l’ensemble des dossiers qui se présentent à lui)(10).

La seule mise en demeure permettrait alors de suspendre, sans limitation de durée, toute demande de CEE.

Parmi les sanctions, prévues à l’article L. 222-2 du code de l’énergie, en cas de manquements en matière de CEE figure notamment la possibilité de « suspendre ou rejeter les demandes de certificats d’économies d’énergie faites par l’intéressé ».

Ainsi, si l’on pousse le raisonnement jusqu’à son terme, les effets de la mise en demeure ne se distingueraient même plus de ceux de la sanction à laquelle elle peut éventuellement aboutir : on mesure là l’aberration d’une telle approche.

De plus, il serait surprenant que l’administration puisse, d’un côté, exiger que l’intéressé lui fournisse, dans un délai d’un mois, les preuves de la conformité réglementaires des opérations concernées, tout en s’arrogeant, de l’autre, la possibilité de bloquer, sans aucune condition de délai, toute demande, passée ou future, de CEE.

Finalement, en l’absence de décision à attaquer, une telle interprétation placerait l’intéressé dans l’impossibilité d’agir tant que dure la suspension et aboutirait, ainsi, à anéantir les effets protecteurs du principe « silence vaut acceptation ».

* * *

Au vu des dérives potentielles qui pourraient en découler, nous pensons qu’une telle interprétation devrait être écartée. Il nous semble indispensable que le juge cantonne les effets de la suspension déclenchés par la mise en demeure aux dossiers qui y sont expressément visés.

En toutes hypothèses, le juge devrait circonscrire les effets de la suspension du délai d’instruction aux seules demandes de CEE déjà déposées.

Si le juge devait estimer, au contraire, que la suspension doit également s’étendre aux demandes futures, il nous semble nécessaire que soit imposée à l’administration un délai raisonnable entre la mise en demeure et la clôture du contrôle, sauf à générer des situations impraticables pour les acteurs économiques concernés.

Une telle interprétation permettrait de limiter utilement les abus de l’administration, tout en préservant les effets bénéfiques, pour le demandeur, du principe du « silence vaut acceptation ».

Il appartiendra donc au juge, et le cas échéant, au pouvoir réglementaire, de renforcer la sécurité juridique d’un dispositif qui fait aujourd’hui l’objet de nombreuses incertitudes et amène à se questionner, une fois encore, sur les avantages pratiques de la prétendue révolution du « silence vaut acceptation ».

 

Bernard RINEAU
Avocat Associé
Hubert VEAUVY
Avocat
Soazig LE GOAS
Elève-avocat

 


Notes :

(1) Arrêté du 30 septembre 2011 portant création du pôle national des certificats d’économies d’énergie, JORF du 1er octobre 2011, n° 228, p. 165050.

(2) Déclaration de M. François HOLLANDE, Président de la République, sur les défis et les priorités du gouvernement, à Paris, le 16 mai 2013.

(3) Par exemple, BRACONNIER S., CASSIA P., GONOD P., PETIT J., PLESSIX B., SEILLER B., « Le silence de l’Administration vaudra acceptation. Big bang ou trou noir juridique ? », JCP G., n° 51, 16 décembre 2013, 1324.

(4) SEILLER B., « Quand les exceptions infirment (heureusement) la règle : le sens du silence de l’administration », RFDA, 2014, p. 35.

(5) Article 21, alinéa 2 de la loi du 12 avril 2000, codifié aux articles D. 231-2 et D. 231-3 du code des relations entre le public et l’administration.

(6) Voir l’article 1-III de la loi n° 2013-2005 du 12 novembre 2013.

(7) Le Président de la République évoquait ainsi le « choc de simplification » dans sa déclaration sur les défis et les priorités du gouvernement, à Paris, le 16 mai 2013. La loi instaurant le principe s’intitule d’ailleurs loi habilitant le gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens.

(8) Pris pour l'application du chapitre II du titre II de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 et relatif à l'accusé de réception des demandes présentées aux autorités administratives.

(9) Rédaction issue de l’article 16 du décret n° 2014-1557 du 22 décembre 2014 modifiant le décret n° 2010-1664 du 29 décembre 2010 fixant les modalités de mise en œuvre du dispositif des certificats d’économies d’énergie, JORF du 24 décembre 2014, n° 297.

(10) TRACFIN, Rapport d’analyse 2016.

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