Responsabilité pénale des pouvoirs publics au titre de la gestion défectueuse de la pandémie : quels fondements ?

La responsabilité pénale individuelle d’un décideur public peut être engagée dès lors que celui-ci a intentionnellement violé des règles importantes que le législateur a assorti de sanctions pénales en cas de non-respect. Plusieurs infractions peuvent être envisagées, en fonction de la situation concrète de chaque victime, qu’il s’agisse de particuliers atteints par le virus, ou d’entreprises déstabilisées, parfois irrémédiablement, par les mesures de confinement.

1) Homicide ou blessures involontaires

Les atteintes involontaires à la vie d’une personne (homicide involontaire) ou à son intégrité physique (blessures ou maladie) constituent des infractions non-intentionnelles (articles 221-6 et s., et 222-19 et s. du code pénal).

Cela signifie que si l’auteur de ces infractions n’a pas voulu le résultat qui s’est réalisé, il a, en revanche, volontairement, commis des fautes qui ont causé directement ou indirectement ce résultat.

L’exemple le plus commun est celui d’un accident de voiture causé par un conducteur qui, ne respectant pas telle règle du code de la route, cause le décès d’un autre conducteur qu’il aura percuté. Le conducteur ne souhaitait assurément pas provoquer cette mort – auquel cas il s’agirait d’un homicide volontaire, ou meurtre –, mais il a commis une faute, au moins par négligence, ayant provoqué le dommage.

Les responsables politiques peuvent, quant à eux, se voir reprocher le délit d’homicide ou de blessures involontaires, en particulier quand leurs décisions ont créé ou contribué à créer la situation qui a permis la réalisation du dommage, ou quand, informés d’une situation potentiellement risquée, ils n’ont pas pris les mesures permettant d’éviter la réalisation du risque.

La responsabilité des décideurs publics est alors engagée au titre de ces infractions lorsqu’ils ont violé de façon manifestement délibérée une obligation particulière de prudence ou de sécurité, ou qu’ils ont commis une faute caractérisée – une défaillance inacceptable – exposant autrui à un risque d’une particulière gravité qu’ils ne pouvaient ignorer.

De l’affaire du sang contaminé en 1987 ou de la maladie de Creutzfeldt-Jakob en 1991, à celles plus récentes de l’amiante ou du Médiator, la plupart des scandales sanitaires ont donné lieu à la poursuite des responsables des chefs d’homicides ou blessures involontaires, lesquelles ont abouti, pour certaines, à des condamnations pénales.

Dans le cadre de la gestion de l’épidémie de COVID-19, il n’est pas interdit de supposer que des juges estimeront, au cas par cas, que certaines décisions prises par des responsables politiques, ou l’absence de prise de décision, ont directement ou indirectement causé des dommages, ce qui pourrait constituer les infractions d’homicides ou blessures involontaires.

C’est d’ailleurs la raison pour laquelle, à l’occasion de l’élaboration de la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l’état d’urgence sanitaire, le Sénat a, en première lecture, tenté de limiter la responsabilité pénale des responsables politiques qui auraient exposé autrui à un risque de contamination par le coronavirus, ou auraient causé ou contribué à causer une telle contamination.

Finalement abandonné, ce projet a donné lieu à l’adoption d’un nouvel article L. 3136-2 du code de la santé publique, selon lequel la responsabilité pénale pour les infractions non-intentionnelles doit s’apprécier « en tenant compte des compétences, du pouvoir et des moyens dont disposait l’auteur des faits dans la situation de crise ayant justifié l’état d’urgence sanitaire, ainsi que de la nature de ses missions ou de ses fonctions, notamment en tant qu’autorité locale ou employeur. »

Ces dispositions ont été validées par le Conseil constitutionnel dans sa décision n°2020-800 DC du 11 mai 2020, considérant qu’elles ne modifiaient pas le droit existant appliqué par les juges, déjà chargés d’évaluer au cas par cas la responsabilité des décideurs en fonction des multiples facteurs rappelés dans la nouvelle loi, et n’instauraient pas de régime dérogatoire limitatif de responsabilité à leur bénéfice. 

2) Mise en danger délibérée d’autrui

Même en l’absence de réalisation d’un dommage, le droit punit certaines imprudences graves qui ont été commises en ayant conscience du résultat dommageable qui aurait pu se réaliser.

Ainsi, l’article 223-1 du code pénal réprime le fait d’exposer directement autrui à un risque immédiat de mort ou de blessures par la violation manifestement délibérée d’une obligation particulière de sécurité ou de prudence imposée par la loi ou le règlement.

La définition de cette faute, introduite lors de la création de ce délit avant d’être étendue aux délits d’homicide et blessures involontaires (supra), est restrictive.

La violation doit d’abord porter sur une obligation écrite dans une loi, entendue comme la norme à caractère général et impersonnel votée par le Parlement, ou dans un règlement émanant d’une autorité réglementaire investie de prérogatives de puissance publique.

Tel n’est pas le cas, par exemple, d’un règlement intérieur à l’entreprise, d’un arrêté préfectoral ayant déclaré un immeuble insalubre et ayant imposé au propriétaire des travaux de mise en conformité, ou encore d’un arrêté municipal de péril pris en application de l’article L511-2 du code de la construction et de l’habitation (Cass. crim., 6 décembre 2016, n° 16-82.872).

En revanche, un règlement européen a récemment été jugé comme pouvant renfermer une obligation particulière de prudence ou de sécurité (Cass. crim., 31 mars 2020, n° 19-82.171, à propos du Règlement (CE) n°178/2002 du 28 janvier 2002 dont la violation est caractérisée par la mise sur le marché, en toute connaissance de cause, d’un produit alimentaire potentiellement dangereux).

En outre, la règle violée doit prévoir une ou plusieurs obligations particulières, et non générales ou imprécises. Ces obligations doivent être « objectives, immédiatement perceptibles et clairement applicables sans faculté d’appréciation personnelle » (Cass. crim., 13 novembre 2019, n° 18-82.718).

Ainsi, ne sont pas considérées comme des obligations particulières les dispositions générales du droit du travail, ou encore les dispositions du décret permettant aux préfets d’apprécier les moyens à mettre en œuvre pour protéger la qualité de l’air (Cass. crim., 25 juin 1996, n° 95-86.205), excluant ainsi du champ d’application de l’infraction la manière dont les décideurs publics exercent leur pouvoir général de prévention.

3) Abstention volontaire de prendre ou provoquer les mesures permettant de combattre un sinistre de nature à créer un danger pour la sécurité des personnes

A l’instar de l’infraction de non-assistance à personne en danger (voir ci-dessous), la loi réprime ici une infraction d’abstention, ou d’omission.

Par l’incrimination de non-assistance à personne en danger (article 223-6 du code pénal), la loi punissait déjà le fait pour une personne en mesure de porter secours à une autre personne, de s’abstenir de le faire alors que la victime se trouvait directement en péril.

A la différence de cette infraction – qu’elle vient ainsi compléter –, l’infraction d’abstention volontaire de prendre ou de provoquer les mesures permettant de combattre un sinistre (article 223-7 du code pénal), créée en 1992, permet de sanctionner l’absence de réaction d’une personne qui avait les moyens d’intervenir, quand bien même personne ne serait directement en danger.

En l’occurrence, l’épidémie de COVID-19 pourrait correspondre à la notion de sinistre au sens de l’article 223-7 du code pénal.

Dans cette hypothèse, il s’agirait de sanctionner le responsable politique qui, sachant que l’épidémie était en cours de déploiement, se serait volontairement abstenu d’intervenir de façon adaptée à la situation alors qu’il en avait les moyens, voire la charge.

Il convient de souligner qu’en matière de non-assistance à personne en danger, les tribunaux se montrent très sévères, sanctionnant les personnes dont ils considéraient qu’elles ne pouvaient se méprendre sur le danger existant ou qui ne se sont pas suffisamment préoccupées du danger malgré des indices apparents.

Ce raisonnement pourrait parfaitement être transposé à l’infraction d’abstention de prendre ou provoquer les mesures permettant de combattre un sinistre, s’il était prouvé qu’un responsable politique avait une conscience suffisante du danger (notamment en raison de l’évolution de l’épidémie dans d’autres Etats), et qu’il se serait néanmoins abstenu de prendre les mesures de protection nécessaire afin de prévenir la réalisation du sinistre.

4) Non-assistance à personne en danger

L’infraction de non-assistance à personne en danger, prévue à l’article 223-6 du code pénal, mieux connue du public, traduit pénalement l’adage juridique « Qui peut et n’empêche, pêche ».

Pour qu’elle soit constituée, cette infraction suppose, elle aussi, outre une situation de danger réel dans laquelle se trouverait la victime, qu’une autre personne s’abstienne de porter secours soit directement quand cela lui est possible, soit en prévenant un tiers si cela ne l’est pas (forces de l’ordre, personnel médical, etc.).

Encore faut-il, par ailleurs, que cette personne ait eu connaissance du péril qui frappait la victime. Mais sur ce point, comme il a été dit plus haut, les tribunaux ont une approche très sévère et considèrent que la connaissance du danger est constituée dès lors qu’il était impossible de se méprendre sur l’existence de celui-ci, ou que les signes apparents du danger étaient suffisamment clairs.

Les tribunaux adoptent, en outre, une approche encore plus sévère à l’égard des personnes qui, par leur statut (médecin, responsable politique…), pouvaient encore moins se méprendre sur l’existence du danger.

A cet égard, des négligences commises par un médecin dans l’appréciation de l’état de santé d’un patient ont pu être retenues contre un médecin pour constituer le délit.

Dans le volet non ministériel de l’affaire du sang contaminé, les juges ont retenu qu’en raison des incertitudes régnant alors dans les milieux médicaux sur le sujet, les prévenus n’avaient pu avoir suffisamment conscience de l’existence d’un danger grave et imminent qu’ils auraient pu tenter d’empêcher.

C’est donc sur le terrain probatoire que les enjeux sont posés.

Jean-Eloi de BRUNHOFF, Avocat, en charge du Pôle Pénal
Bernard RINEAU, Avocat Associé